Створення суду на основі закону в контексті розвитку судової системи
Створення суду на основі закону: в контексті розвитку судової системи
Діючі згідно з міжнародними та конституційним актам сучасних демократичних держав справедливого правосуддя припускають реалізацію права кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку шляхом звернення до незалежного, неупередженого і компетентного суду, створеному на підставі закону.
Всі перераховані в даній формулі вимоги до суду, який визначає в якості органу правосуддя права і обов'язки кожного, являють собою ті ознаки, відсутність яких не дозволяє вважати його законним судом в сенсі, надавати цьому поняттю нормами міжнародного права. З цієї точки зору законний суд в широкому сенсі слова як "автономне" понятіе1 передбачає наявність всіх названих принципових характеристик суду.
Як випливає з даного широкого розуміння законного суду для кожної справи, першою з необхідних складових стандарту законного суду є створення судів на основі закону, або законний суд у вузькому сенсі слова. Цим забезпечуються такі необхідні загальновизнані умови організації системи судів, як її стабільність як передумови незавісімості2 і неможливість довільних і легких змін судового устрою, оскільки вони вимагають кожного разу затвердження прийнятим в парламентську процедуру законом.
Міжнародні правила, які передбачають створення суду на підставі закону, мають на меті не допустити того, щоб організація судової системи була передана на розсуд виконавчої влади або навіть самої судової влади. Останнє, однак, не виключає визнання за нею певного повноваження щодо тлумачення національного законодавства в цій сфері, за умови її первинного врегулювання формальним парламентським актом.
У Укаїни дана задача вирішується встановленням в самій Конституції України всіх діючих вищих судів і проголошеним в ній принципом, згідно з яким: 1) створення і скасування цих судів можливо виключно шляхом зміни Основного закону; 2) тільки федеральним конституційним законом про судову систему встановлюється перелік всіх утворених судів; 3) конституювання і реорганізація судів відбуваються шляхом прийняття (зміни) федеральних законів щодо кожного з створюваних (скасовуємо) федеральних судів. Щодо суден суб'єктів РФ, до яких відносяться мирові судді і конституційні (статутні) суди суб'єктів, також діє вимога їх створення і скасування шляхом прийняття закону, причому ця вимога щодо цих судів реалізується не тільки на рівні федеральних законів, а й на рівні законів суб'єкта, що спираються, по-перше, на сформульоване федеральним законодавцем в законі про судову систему необхідне дозвіл створювати такі суди і, по-друге, на які визначаються Федерацією принципи судоустрою, до яких отн осітся і створення судів на основі закону.
Рамковий характер розглянутого закону підтверджується, зокрема, і тим, що регульований їм "порядок організації" судів не описує повністю процедуру установи конкретного суду. Згідно ст. 4 названого закону суди, що здійснюють правосуддя на території РФ, засновуються тільки відповідно до Конституції і справжнім Федеральним конституційним законом, а вже в його ст. 17 міститься вказівка на те, що конкретні федеральні суди, крім (як уже зазначалося) вищих, створюються і скасовуються через ухвалення відповідного федерального закону, тобто закону про кожен конкретний суді. При цьому Закон "Про судову систему" не висуває необхідний перелік вимог до змісту такого засновує або перетворює конкретний суд закону. Як вказується в літературі, "акти даного рівня закріплюють освіту, реорганізацію або ліквідацію конкретного суду, наприклад, при збільшенні числа судів або їх злиття в зв'язку зі зміною адміністративно-територіального поділу або числа суб'єктів Федерації.
У такому ж федеральному законі можуть бути вирішені питання дислокації, перейменування, штатної чисельності суду "3.
Наведений метод регулювання, виходячи з обов'язковості створення суду тільки законом, як видається, має - при наявності різного рівня актів, на основі яких засновуються суди, - забезпечувати, щоб всі організаційні питання, пов'язані з розвитком і перетвореннями в судовій системі, вирішувалися не на основі правозастосовних рішень, а законодавчим органом. Вимоги ж до рівня таких законів розрізняються, по-перше, для випадків створення ще одного суду того ж виду юрисдикції всередині неї (що вимагає прийняття простого федерального закону) і, по-друге, для створення спеціалізованого суду, як всередині, так і поза наявних юрисдикцій (що вимагає внесення змін у федеральний конституційний закон про суди цього виду юрисдикції або прийняття федерального конституційного закону про спеціалізований суд - після внесення відповідних змін до федерального конституційного закону про суд бной сістеме4).
Значення вимоги створення суду тільки на основі правового закону в чинній судовій системі проявляє себе в зв'язку з реорганізацією судів: наприклад, в ситуаціях створення і (або) скасування судів при об'єднанні суб'єктів РФ, при зміні адміністративно-територіальних кордонів між суб'єктами, при зміні (реорганізації ) адміністративно-територіального поділу всередині суб'єкта РФ, при ліквідації малосоставних судів (тобто судів з малою чисельністю суддів), при приведенні судової системи у відповідність зі зміною положені Федерального конституційного закону "Про судову систему Укаїни", які передбачають можливість утворення нових судів.
Нормативне регулювання всіх названих процесів, пов'язаних зі змінами в судовій системі, має як загальні, так і особливі риси, обумовлені причинами реорганізації та юрисдикцією скасовуємо або створюваного суду.
Норми прийнятих федеральних конституційних законів регулюють ряд необхідних моментів функціонування судів на території нового суб'єкта Україна в перехідний період. При цьому вирішуються такі питання: які судові органи здійснюють правосуддя; які судові органи скасовуються і кому передаються пов'язані з їх відання питання здійснення правосуддя; як може бути вирішена доля суддів; як діють органи суддівського співтовариства?
Незважаючи на те що ні Конституція, ні Федеральний конституційний закон "Про судову систему", ні прийняті федеральні конституційні закони про освіту нового суб'єкта Україна не використовують поняття "перетворення суду", а тільки їх створення і скасування, в назвах і в текстах відповідних федеральних законів , що стосуються судів загальної юрисдикції, передбачається така форма реорганізації, як перетворення суду. Насправді ж процеси, що відбуваються є скасування існуючих судів і створення нових. Тим часом закон, використовуючи поняття "перетворення судів", не містить конкретний перелік ні скасовуємо, ні створюваних федеральних судів в новому суб'єкті, тобто не підтверджує і сам цей факт, а також не відповідає на питання про статус суддів скасовуємо суду. Такий порядок не може визнаватися реалізують вимога створення і скасування конкретного суду на основі федерального закону. Він неприйнятний, тому що розрахований фактично на здійснення цих процедур не на основі закону, а в більшій мірі на нормативних актах Судового департаменту при Верховному Суді РФ. Таким чином, рівень необхідного правового регулювання знижується, федеральна законодавча компетенція здійснюється на основі підзаконних актів.
З метою приведення цього положення у відповідність з міжнародними та конституційними принципами про законне суді порядок створення і скасування судів при об'єднанні суб'єктів України повинен чітко визначатися конкретним федеральним законом. При цьому не виключається також доповнення законодавчого регулювання, що міститься у Федеральному конституційному законі "Про судову систему Укаїни", в якому поряд з процедурами скасування та створення судів також можливо і доцільно зазначення інших форм їх реорганізації або перетворення, наприклад шляхом злиття (приєднання), поділу (виділення).
Реорганізація судів - крім випадків об'єднання суб'єктів Федерації - пов'язана з низкою і інших різних об'єктивних причин. При цьому, однак, незалежно від конкретної мети вдосконалення судової системи вимога створення і скасування судів тільки на підставі правового закону є універсальною гарантією самостійного здійснення судової влади. Значення цієї гарантії має аж ніяк не тільки теоретичний сенс. Регулювання і практика судоустрою в Україні демонструють, що ситуації, в яких відбуваються перетворення в устрій судів, досить різноманітні і зустрічаються досить часто.
Тим часом відповідно до перехідних положень до Конституції всі існуючі на момент її прийняття суди продовжували діяти, оскільки відповідно до розділу 2 Конституції закони та інші правові акти, в тому числі регулюють судоустрій, що діяли на території України до прийняття Конституції, зберігали свою силу в частині, їй не суперечить.
Інша ситуація складається в даний час при скасуванні і створенні судів у зв'язку зі зміною адміністративно-територіальних кордонів між суб'єктами Укаїни.
Такий підхід означає, що ні скасування колишнього, ні створення нового суду не матиме місця, не відбувається і зміна територіальної юрисдикції судів, тобто вона не слід за зміною адміністративно-територіального поділу, а залишається колишньою. Це означає, що в системі арбітражних судів зроблений ще один крок в напрямку відмови від прив'язки судової юрисдикції до територіальних кордонів суб'єктів України на рівні першого і єдиного ланки системи арбітражних судів, яке ще залежить від цього параметра. При цьому створюється можливість виключити правило про обов'язкову реорганізацію судів у зв'язку з будь-якою реорганізацією адміністративно-територіальних утворень, якщо межі судової юрисдикції не будуть диктуватися межами останніх.
Це не тільки забезпечує більшу незалежність суду на місцях, конкретно при взаємодії з іншими гілками власті9, але і стабільність судової системи при зміні адміністративно-територіального поділу в країні в цілому і всередині адміністративних одиниць зокрема.
У практиці організаційних перетворень досить частою причиною реорганізації діючих судів є їх малосоставность або односкладні, що усувається як шляхом збільшення числа суддів в таких судах, так і їх укрупненням, тобто об'єднанням. Можна назвати об'єктивні потреби, які диктують такі процеси: 1) вони враховують необхідність ефективного відновлення в правосудді порушених прав і законних інтересів, одним з критеріїв якого є своєчасність або розумний термін їх судового захисту; 2) можуть служити вирішення проблем нерівномірного розподілу службового навантаження між суддями, яке веде до порушення рівних можливостей для громадян на ефективний судовий захист на різних судових територіях - в цілях перерозподілу службової навантаження суддів у ряді випадків також здійснюється реорганізація судів на основі відповідних федеральних законів; 3) обумовлюються такою необхідною причиною для реорганізації малосоставних судів, як забезпечення розгляду кримінальних справ судами першої інстанції в колегіальному складі, відповідно до процедури, передбаченої Кримінально-процесуальним кодексом РФ.
В історичній ретроспективі попереднього століття збіг судових територій з адміністративно-територіальним поділом було обумовлено ідеєю забезпечити стабільність судової системи в якості умови її доступності для громадян.
Однак, як показує сучасний розвиток, збіг судових територій з адміністративними якраз не забезпечує стабільність судової системи. Тим більше в умовах, коли змінюються не тільки кордони адміністративно-територіальних утворень всередині суб'єктів Федерації, а й територіальні межі і число самих суб'єктів.
У контексті викладених вимог до реалізації права на законний суд ідея організації судової системи на основі установи судових територій, не прив'язаних до адміністративно територіального та навіть державно-територіальним поділом, отримує ще один додатковий і, може бути, найбільш істотний аргумент. Як показує практика створення судових ділянок світових суддів і судових округів в системі арбітражних судів, саме судові території як основа розмежування територіальної підсудності між судовими органами в більшій мірі здатні забезпечити як велику незалежність і самостійність судів по відношенню до органів інших гілок влади на федеральному і регіональному рівні , так і стабільність організації судової системи. У всякому разі, навряд чи можуть бути визнані відповідними вимогу створення суду на основі закону такі зміни в організації та юрисдикції судів, які є результатом укладення угод між суб'єктами Федерації про зміну меж між ними або рішень органів влади суб'єктів України про зміну їх адміністративно-територіального поділу , оскільки такими рішеннями, як правило, визначається (змінюється) територіальна компетенція судів, а в ряді випадків і число існуючих судових органів. Створення судових територій, яке вимагає у всіх випадках прийняття парламентського законодавчого акту, виключає розглянуті загрози.
4Хотя практично такі рішення можуть прийматися законодавцем одночасно, важливо, щоб в законодавчій процедурі першим на голосування ставилося питання про зміну або доповнення саме федерального конституційного закону про судову систему, інакше законодавець сам порушив би вимога не створювати суди, цим законом не передбачені.
8 У ньому передбачається, що "районний суд може бути створений також у судовому районі, територія якого охоплює мають загальні (суміжні) межі території декількох районів або інших відповідних їм адміністративно-територіальних одиниць суб'єкта РФ".
10 Створюються перешкоди до реалізації права кожного на розгляд його справи в тому суді і тим суддею, до підсудності якого вона віднесена законом (ст. 47 Конституції РФ).
Рогальчук ДМИТРО МИХАЙЛОВИЧ, аспірант кафедри судової влади та організації правосуддя факультету права Національного дослідницького університету Вища школа економіки [email protected]