Губернії і генерал-губернаторства - студопедія
Перші губернії були засновані починаючи з 1708 р під назвами Ингерманландская, Дружковкаая, Київська, Азовська, Казанська, Архангелогородская, Сибірська, Московська. В процесі дроблення губерній і подальшого розширення меж української держави утворилися нові губернії, повіти, волості, змінилися їх територіальні обриси в результаті поділу та об'єднання старих і нових адміністративних одиниць. Проте в переважній більшості випадків вони не мали чітко визначених кордонів і твердого статусу. Вироблена в 1727 р реформа обласного управління кілька впорядкувала губернську систему, а за царювання Катерини II робляться нові значні зусилля щодо вдосконалення адміністративного устрою імперії. Важливе значення при цьому мало надання губерніях великих, ніж раніше, адміністративних повноважень. Владні функції губернаторів особливо посилилися в 60-і рр. XVIII ст. з введенням посади віце-губернатора, назначавшегосяім в якості помічника 147.
У 70 - 80-х рр. XVIII ст. центр ваги місцевого управління переміщається в губернські палати та інші провінційні органи. Незважаючи на те що за Павла I значення губернаторів помітно впала, в подальшому воно відродилося на більш твердій основі. Губернії, що ділилися на повіти і більш дрібні територіальні одиниці, були підпорядковані Сенату. Хоча робилося це з метою державної централізації, реально обернулося ослабленням коллегіональних почав в провінційному управлінні. У царювання Павла I багато хто з колишніх коллегіональних органів були відновлені, а значення губернаторів зійшло майже нанівець. Однак при його наступників губернська форма управління отримує подальший розвиток і стає основою адміністративно-територіального поділу країни. Відносну самостійність (особливо в сфері земських установ і юриспруденції) в самих провінціях отримали повіти 148.
У 1876 р губернаторам надаються повноваження на видання постанов, що мають силу місцевого закону. Влада провінційних глав особливо посилилася на початку 80-х рр. з переведенням окремих губерній на положення посиленої або надзвичайної охорони. Губернська влада отримали право піддавати арешту до трьох місяців і штрафу до 500 рублів або вислання небажаних осіб з санкції міністра внутрішніх справ. Глава провінції міг забороняти збори, закривати на певний термін торговельні та промислові заклади 150.
У період кризи самодержавства на рубежі 70 - 80-х рр. XIX ст. генерал-губернаторам ставилося в обов'язок доносити про «державні злочини" та заходи щодо їх припинення до Верховної розподільну комісію і Міністерство закордонних справ 151.
Губернатор вважався не тільки главою провінції, але здійснював нагляд за діяльністю поліцейських і інших каральних органів. Тобто функції його носили як би подвійний характер. У його обов'язки входило забезпечення внутрішньої безпеки, оприлюднення державних законів, видання власних указів і постанов. Однак найважливішою функцією залишався контроль за діяльністю провінційних органів, установами громадського і станового управління і посадовими особами. За урядовим циркуляром 1876 року він міг видавати закони, але лише стосуються "місцевого благочиння і правопорядку". Губернатори, при всій різноманітності службових обов'язків, були вищими главами влади на місцях 152.
Губернська сістемаУкаіни розглянутого періоду по структурним і функціональним параметрам не була єдиною перш за все тому, що поряд з провінціями, керуючий за загальноукраїнськими правилами, існували і губернії з особливим статусом. ВXIX - початку XX ст. в Сибіру таких налічувалося чотири, в Царстві Польському - десять, а на Кавказі - сім 153
Губернії різнилися між собою і по територіальним параметрам, причому більшість з них не мали достатньо чітких адміністративних кордонів. Зрозуміло, і складалися вони з неоднакового числа повітів і волостей, закріплених в якості нижчих адміністративних одиниць ще за часів Катерини II.
В кінці XIX - початку XX ст. кордони підвладних губерніях адміністративних одиниць могли бути змінені лише в законодавчому порядку. Нові рубежі між повітами і волостями встановлювалися і виправлялися земськими зборами. Хоча провінції часто не мали строго визначених кордонів, але з плином часу відбувалася як би їх "легітимізація в суспільній свідомості" = 154.
Губернії відрізнялися числом своїх адміністративних одиниць і відповідно загальною кількістю населенія.Так, в Естляндії налічувалося чотири повіту, а в Чернігівській губернії їх було п'ятнадцять. Строкатою виглядала і демографічна картина в окраїнних провінціях, особливо в європейській і азіатській частинах країни. В середньому кількість мешкав в провінціях цивільного і військового населення коливалося в межах від 3 тис. До 20 тис. Чоловік.
Якщо взяти Сибір, то губернатори тут здійснювали не лише загальні, а й специфічні обов'язки по політичному нагляду за місцевими засланцями 155.
Території українських губерній нерідко частково або повністю збігалися з особливими відомчими округами. Мова йде про спеціальні округах, пов'язаних з митною службою, дорогами і транспортом, гірської здобиччю і т.п. Розташовуючись в межах тих чи інших губерній, вони керувалися своїми міністерствами --внутренніх справ, шляхів сполучення і іншими.
українські провінції - губернії - могли просторово поєднуватися з іншими адміністративними і територіальними підрозділами - округами і великими областями. Такі адміністративні одиниці існували на Кавказі, в Туркестанському і Степовому краї, в Закаспіі, на Україні, Північному Кавказі (Область Війська Донського, Закатальский округ). Однак на противагу губерніях це були переважно військово-адміністративний устрій.
Губернська форма управління, особливо в першій половині XVIII ст. мала не тільки позитивні, але і певні негативні риси. Широту провінційних територій, неукомплектованість маргінального апарату достатньо підготовленими кадрами чиновників, слабкий державний контроль створювали умови для усіляких зловживань. "Казнокрадство і взятничество, - зазначив Ю. Готьє, - в найпростіших, хоча і різноманітних їх формах були звичним і звичайним явищем" 156
У XIX - началеXX в. поряд з губернаторствами законодавчо і практично оформляється і так зване генерал-губернаторство як форма провінційного управління. Генерал-губернатори згадуються ще в XVIII в. причому йдеться про те, що вони керували декількома провінціями 157. Однак досить довго не було чітко визначеного юридичного визначення цього адміністративного поняття. Генерал-губернатори спочатку прирівнювалися до намісникам, що були лише в деяких губерніях. Виконуючи переважно роль посередницької інстанції між центром і провінцією, генерал-губернатори призначалися зазвичай в столиці і великих містах. Однак правова невизначеність і розпливчастість їх статусу були постійним джерелом міжвідомчих конфліктів, пов'язаних з регіональним управлінням. Проте приблизно до кінця XIX в. інститут генерал-губернаторства утвердився як проміжна ланка між губернськими установами та центральними міністерствами 158. Генерал-губернатори могли за особистим клопотанням отримати від імператора право на втручання в справи управління того чи іншого краю. Однак в началеXX в. в ході реформ і бурхливих революційних подій, вони позбулися цієї переваги 159.
Генерал-губернатори, що завідували однією або декількома провінціями, мали особливі права і обов'язки. Перш за все, вони володіли привілеєм безпосередній апеляції до царя, від якого могли отримати особливі вказівки і доручення. Крім того, введення нових законів в центрі і на околицях імперії зазвичай узгоджувалося з ними, щоб заручитися підтримкою, їхня думка в першу чергу враховувалося при поданні до посадових звань і урядових нагород 160.
Практика запровадження генерал-губернаторської форми правління нерідко була пов'язана з надзвичайною міжнародної і внутрішньої обстановкою. Генерал-губернаторства часом зазнавали змін меж і адміністративну перебудову, деякі з них скасовувалися, а замість створювалися нові територіальні утворення. Цар-реформатор Олександр II скасував низку провінцій: Харківську, Новоукраїнської, Мелітопольської, Вітебську, Прибалтійську, Західно-Сибірську. Замість них в 70-90-х рр. XIX ст. засновуються Варшавське, Амурське, Туркестанское генерал-губернаторства, а в началеXX в. відновлюється Прибалтійське генерал-губернаторство 161. Самі генерал-губернатори стали "головними охоронцями недоторканності верховних прав самодержавства, користі держави і точного виконання законів і розпоряджень уряду" 162.
Функції українських генерал-губернаторів в значній мірі визначалися інтересами внутрішньої безпеки, боротьбою з інакомисленням і сепаратизмом околиць. Після революції 1848 р Микола I спеціальною інструкцією наказав генерал-губернаторам сприяти вихованню юнацтва "в дусі чистої віри, доброї моральності, в почуттях відданості до престолу і вітчизні". Строгий нагляд не огранічівалсяіх контролем за суспільними настроями, а поширювався навіть на деякі сфери виробництва, наприклад сільське господарство 163.
Генерал-губернатори були місцевої касаційною інстанцією по судових справах, розглянутим волосними судами, земськими начальниками та міськими судами. В їх обов'язки входило і головування в засіданнях судового відділу губернського присутності. Губернські правління знаходилися спочатку в підпорядкуванні Сенату і ставилися установчо до Міністерства закордонних справ, але потім фактично перетворилися в адміністративні органи, що контролювалися губернаторами 165.
Вони складалися з двох основних інспекцій - загального присутності і канцелярії. Присутності очолювали губернатори, а канцелярії - віце-губернатори. У загальне присутність крім глав провінцій і їх заступників входило не менше двох радників, асесори, лікарські та тюремні інспектори, губернські інженери. Канцелярії складалися з глав відділень відповідно з числом представників загального присутності.
Губернська система за двісті з гаком років своєї історії зазнала ряд змін, пройшла через фази підйому і спаду. Ця форма управління була, безсумнівно, більш прогресивна порівняно з наказним пристроєм, мала синтезного структуру, оскільки в ній поєдналися монократіческіе і коллегіональние принципи 166. У складі губернських управ існували інстанції, що розглядали адміністративні справи першого розряду і які були дорадчими органами при генерал-губернаторові. Адміністративні справи другого порядку вирішувалися губернаторами, віце-губернаторами і радниками.
У міру бюрократизації державного апарату губернська форма все більше втрачала свою первісну сутність і значення. Канцелярське діловодство ставало громіздким і повільним. В рамках самої цієї системи відбувалися перманентні зміни, що відображали відповідні зміни в державному і суспільному розвитку. В першу чергу вона реагувала на зміни курсу внутрішньої політики та випливали з нього практичні завдання. Вельми показово, що широке поширення земства та інших форм місцевого самоврядування було тісно пов'язане з процесами суспільно-політичної лібералізації в умовах зростання капіталістичних відносин в країні. На противагу цьому в періоди настання реакції відбувалася мілітаризація адміністративного, особливо маргінального, апарату.
В історичній трансформації губернської системи важливе значення мало розвиток місцевого самоврядування - зі своїми особливостями в часі і просторі. У пореформений період самоврядування мало обмежений, переважно станово-представницький характер. Відмінною рисою цього інституту було слабке, нерівномірне поширення та фактична включеність в систему офіційних установ. Земська форма управління існувала в основному в центральних і деяких інших регіонах країни. Однак в началеXX в. "Управління земським господарством" поширюється на цілий ряд губерній Білорусії, України та інших окраінУкаіни. Це була спроба часткової адміністративної централізації на місцях за рахунок розширення функцій провінційних органів влади 167.
У началеXX в. органи міського самоврядування з'являються на Кавказі, в Середній Азії та інших окраінахУкаіни. Перебуваючи під контролем губернських властей, вони займаються головним чином рішенням господарських справ. Хоча магістрати вважалися общесословние органами, але "майновий ценз зробив їх міським самоврядуванням заможних класів" 168.
Система волосного громадського управління діяла не тільки в осілих, але і в кочових районах і областях.Она існувала у башкир, киргизів та інших народів Приуралля, Середньої Азії, Казахстану, Сибіру. Розподіл степового населення на округи, повіти і волості покоїлося на родоплеменном принципі. При цьому поняття роду нерідко збігалося з волостю як адміністративною одиницею. Кочові волості складалися з більш дрібних ділень - аулів, стійбищ, аймаків, тоб і т.д. В основі цієї общинно-волосної системи лежало не тільки виборний початок, але і норми звичаєвого права. Разом з тим у кочівників і "бродячих інородців" були і конфесійні суди, і розправи, які виносили вироки за законами шаріату, ламаїзму і т. П. Окружне і волосне самоврядування в степових регіонах характеризувалося поступової інфільтрацією загальноукраїнської адміністративної системи. Поряд з традиційними виборними органами тут з'являються окружні накази, судові палати і управи, основна функція яких - розгляд та затвердження рішень народних зборів і виборних сходів. Окружні накази та інші адміністративні органи стежили за відповідністю таких рішень офіційно затвердженим правилам волосного управління, займалися обліком і переписом місцевого населення 170.