Зміст публічних фінансів - студопедія
Публічні (громадські), тобто державні та муніципальні, фінанси складають одну з двох галузей загальної системи фінансів, її централізовану частина. Сутність і функції публічних фінансів мало відрізняються від сутності і функцій фінансів в цілому, але мають свою специфіку. Фінанси історично виникли і функціонували до панування економіки, заснованої на капіталі, в формі публічних фінансів - державних і місцевих доходів і витрат. Приватногосподарських ж фінанси, як самостійна галузь фінансів, формувалися лише в міру становлення, зміцнення і загального поширення капіталістичних форм і методів господарювання, а в своєму більш-менш розвиненому вигляді існують лише трохи більше ста років. З цієї причини вивчення фінансів на їхню галузях доцільно почати саме з публічних фінансів.
В основі публічних фінансів лежать грошові відносини, що виникають в процесі організації державою грошової системи країни та відтворення суспільних благ (послуг), що становить централізовану частина процесу суспільного відтворення. Публічні фінанси опосередковують (обслуговують) ту частину відтворювальних економічних відносин, яка пов'язана з організацією державою грошового обігу (обороту первинних фінансових ресурсів в економіці) і з рухом фінансових ресурсів органів публічної влади, коли держава (муніципальні освіти) виступає в якості макроекономічного господарюючого суб'єкта, що виробляє , розподіляє і надає суспільні блага (послуги).
На державу покладається обов'язок організації на належному рівні обороту первинних фінансових ресурсів - грошової системи в цілому і грошового обігу зокрема. Під організацією тут розуміється діяльність органів державного управління з планування, регулювання і контролю за грошовою масою (пропозицією первинних фінансових ресурсів) в економіці шляхом організації грошового обороту, визначення масштабу цін, видів грошей і грошових знаків, порядку емісій грошей, методів регулювання грошового обігу, планування грошової маси (грошових агрегатів), регулювання внутрішнього грошового обороту і кредитно-валютного регулювання, валютного та валютного контролю. Названа фінансова діяльність держави забезпечує створення загальних умов для функціонування всієї системи фінансів і всього відтворювального процесу в цілому. Виконання грошима своїх функцій викликає їх рух. Рух первинних фінансових ресурсів в приватно і публічно-правової форми породжує фінансові ресурси.
Джерелами публічних фінансових ресурсів виступають: частина валового внутрішнього продукту, на яку претендує держава як виробник суспільних благ; частина національного багатства країни, яку держава, при необхідності, може продати (запаси золота, державне майно і т.п.), доходи від приватизації державного і муніципального майна; частина прибутку та інших доходів, що належать державі як власнику, який здійснює діяльність в якості звичайного ринкового суб'єкта; кошти іноземних держав, міжнародних фінансових і кредитних організацій, юридичних і фізичних осіб, які органи публічної влади можуть залучити у вигляді кредитів, позик, безоплатних та безповоротних перерахувань.
За характером джерел формування публічних фінансових ресурсів слід виділяти власні, залучені і позикові ресурси.
Власні адекватні фінансові ресурси є:
- податкові надходження, що зараховуються в доходи бюджетів органів публічної влади всіх рівнів відповідно до бюджетного і податкового законодавства;
- неподаткові надходження, що зараховуються в доходи бюджетів органів публічної влади всіх рівнів відповідно до бюджетного законодавства;
- податкові та неподаткові надходження, що зараховуються в доходи бюджетів державних позабюджетних фондів;
- доходи, що виступають джерелами формування державних фінансових резервів відповідно до бюджетного та іншим законодавством, що не враховуються в доходах бюджетів органів публічної влади та бюджетів державних позабюджетних фондів.
Залученими публічними фінансовими ресурсами є кошти, одержувані бюджетами у вигляді безоплатних та безповоротних перерахувань: міжбюджетних трансфертів з бюджетів інших рівнів у формі дотацій та субсидій, субвенцій з фондів компенсацій та з місцевих бюджетів бюджетам інших рівнів, безоплатних та безповоротних перерахувань від юридичних і фізичних осіб, від урядів іноземних держав і міжнародних організацій та ін. Згідно з Бюджетним кодексом РФ, ці кошти (за винятком субвенцій з Федерального і ре нальних фондів компенсацій) відносяться до власних доходів відповідних бюджетів, що, по крайней мере, спірно. Права органу публічної влади, який отримав безоплатні (безповоротні) кошти, як правило, обмежені певними умовами. Їх висока частка в загальних доходах підсилює фінансову залежність нижчестоящих бюджетів від вищестоящих. Тому такі фінансові ресурси більш правильно вважати прирівняними до власних або залученими фінансовими ресурсами.
Як позикових фінансових ресурсів виступають: державні та муніципальні позики (зовнішні і внутрішні); кредити, отримані від іноземних держав, міжнародних фінансових організацій і кредитних організацій; бюджетні кредити, одержувані бюджетами одних рівнів від бюджетів інших рівнів. Позикові кошти, фактично оформлені у вигляді кредитних угод (договорів) і розміщених позик, утворюють боргові зобов'язання органів публічної влади. Крім названих вище позикових коштів, до боргових зобов'язань Бюджетний кодекс України відносить договору про надання органами державної влади гарантій і угоди про пролонгації та реструктуризації боргових зобов'язань минулих років.
За рівнями публічної влади слід виділяти державні і муніципальні, федеральні, регіональні і місцеві фінансові ресурси. Вони розрізняються за своїм складом та структурою. Основна маса публічних фінансових ресурсів в современнойУкаіни концентрується на федеральному рівні. У структурі федеральних ресурсів переважають податкові доходи; на федеральному рівні формується переважна частина державних фінансових резервів. У структурі місцевих фінансових ресурсів найчастіше переважають безоплатні та безповоротні перерахування.
Використання публічних фінансових ресурсів здійснюється різними органами влади на цілі виробництва та надання суспільних благ в рамках видаткових повноважень публічно-правових утворень (прав, зобов'язань, питань ведення), встановлених бюджетним законодавством. Конкретний перелік і угруповання витрат бюджетів по їх функціональної суті та відомчої належності встановлені законом про бюджетну класифікацію.
У процесі руху публічних фінансових ресурсів утворюються і використовуються державні та муніципальні грошові доходи. Формування та використання публічних доходів становить результат, мотив і мета руху публічних фінансових ресурсів. Ці процеси супроводжують всі стадії відтворення суспільних благ (послуг), забезпечуючи доходними джерелами всіх його учасників і досягнення кінцевої мети - споживання суспільних благ в заданих параметрах за обсягом і якістю, шляхом витрачання доходів. Постійний кругообіг публічних доходів і витрат забезпечує безперервність процесу відтворення суспільних благ (послуг).
Таким чином, публічні фінанси опосередковують всі сукупність грошових відносин, що виникають в процесі організації обороту первинних фінансових ресурсів, руху фінансових ресурсів в публічно-правовій формі, освіти і використання на цій основі публічних доходів в результаті приведення в дію загальних і спеціальних фінансових інструментів і механізмів.
Публічні фінанси виконують три функції:
1) освіту публічних доходів;
2) використання публічних доходів;
3) контрольну функцію.
При виконанні публічними фінансами своєї першої функції утворюються податкові та неподаткові доходи бюджетів органів публічної влади (вУкаіни - доходи федерального, регіональних, місцевих бюджетів), бюджетів державних (федеральних і регіональних) позабюджетних фондів і державні фінансові резерви (відкладені в запас публічні доходи). Залучення органами публічної влади позикових коштів як правило здійснюється при нестачі власних доходів, тобто для їх тимчасового заміщення на умовах повернення і платності. Особливістю формування публічних доходів є те, що основна їх маса акумулюється в примусової податкової формі, оскільки суспільні блага, вироблені державою, також надаються переважно в примусовому порядку.
Публічні доходи формуються на всіх стадіях відтворення валового внутрішнього продукту (ВВП), але проявляються в своїх конкретних формах і видах на стадії розподілу первинного і вторинного розподілу. В результаті, публічні доходи приймають форму первинних і вторинних доходів. Такий висновок випливає з сучасної теорії факторів виробництва вартості (цінності) суспільного продукту (ВВП або чистого продукту) і його розподілу за доходами відповідно до показників Системи національних рахунків (СНР) [21].
Повна, розгорнута структура створеного, реалізованого і розподіленого на первинні доходи чистого продукту суспільства за такими чинниками виробництва може бути надана в такий спосіб: 1) земля (природний фактор) - рента; 2) праця (особистий фактор) - фіксована заробітна плата; 3) капітал (речовий фактор) - прибуток або відсоток на капітал; 4) підприємницька здатність (особистий фактор) - підприємницький дохід; 5) державне регулювання економіки (макроекономічний, відтворювальний фактор) - непрямі податки, неподаткові доходи органів публічної влади. У сучасному суспільстві роль держави при виконанні своїх функцій стає настільки суттєвою, що без нього процес суспільного відтворення вже не в змозі нормально функціонувати. Держава перетворилася на громадську продуктивну силу. Воно втягується в макроекономічну функцію підтримання економічної стабільності, згладжування ділових циклів, стримування зростання безробіття і інфляції, регулювання темпів економічного зростання. Нарешті, держава виступає монопольним виробником суспільних благ (послуг). Для постійного відтворення останніх держава отримує і реалізує свій економічний право, по-перше, на первинний розподіл (частку) створеного чистого внутрішнього продукту країни в формі непрямих податків, що включаються в ціни товарів, і доходів, одержуваних ним як звичайним суб'єктом ринкової економіки (прибуток, дивіденди, відсотки, доходи від продажу майна і т.д.), а по-друге, на вторинне розподіл (перерозподіл) первинних доходів власників інших факторів виробництва (ренти, оплати праці, прибутку, інших дохо дов) переважно у вигляді прямих прибуткових податків.
Таким чином, виконуючи свої функції, держава виступає власником особливого фактора виробництва, беручи участь в створенні і розподілі чистого внутрішнього продукту країни і претендуючи на свою справедливу частку останнього. Ця частка держави складається з двох частин:
1) первинні доходи у формі непрямих податків на виробництво та імпорт (податків на продукти та імпорт, інших податків на виробництво) і неподаткових доходів від підприємницької діяльності в процесі первинного розподілу чистого внутрішнього продукту;
2) вторинних доходів у формі прямих (прибуткових) податків і неподаткових доходів, які формуються в процесі перерозподілу первинних доходів суб'єктів ринкової економіки.
У процесі організації руху первинних фінансових ресурсів, освіти і використання публічних доходів виникає необхідність здійснення державного (муніципального) фінансового контролю, можливість якого обумовлена третьої - контрольною функцією публічних фінансів. Виділяється зовнішній і внутрішній, наступний, поточний і попередній державний (муніципальний) фінансовий контроль, общефінансовий, антимонопольний, грошово-валютний, бюджетний, податковий, позабюджетний, кредитний та інші види фінансового контролю органів публічної влади. Найбільш поширені методи державного (муніципального) фінансового контролю - це перевірки і ревізії, аудит і моніторинг.
Сукупність рівнів і ланок (відносно самостійних груп публічних фінансових відносин) становить систему публічних фінансів. Система публічних фінансів будуватися за двома ознаками: економічному і публічно-правового (за рівнями публічної влади).
За економічним змістом система публічних фінансів включає в себе наступні ланки (елементи):
1) бюджет (систему бюджетів);
2) систему державних позабюджетних фондів;
3) державний (муніципальний) кредит;
4) державні фінансові резерви та резервні фонди.
Склад і структура системи публічних фінансів безпосередньо залежить від державного (публічно-правового) устрою країни. У Укаїни система публічних фінансів з урахуванням названого ознаки включає в себе такі рівні:
1) державні (федеральні і регіональні) фінанси;
2) муніципальні (місцеві) фінанси (фінанси муніципальних районів, міських округів, внутрішньоміських муніципальних утворень Москви і Харкова, міських і сільських поселень).
Мал. 2.1. Склад системи українських публічних фінансів
Урізаний склад ланок муніципальних (місцевих) фінансів, в порівнянні з державними фінансами, обумовлений більш обмеженими фінансовими правами органів місцевого самоврядування, оскільки згідно з Конституцією України останні не є органами державної влади.
Суб'єкти управління державними і муніципальними фінансами розглянуті у відповідних параграфах роботи.