Підручник основи місцевого самовряду вання - глава 3
3.4. компетенції і повноваження місцевого самоврядування
Один з ключових питань конституційно-правового регулювання місцевого самоврядування - визначення його компетенції і повноважень. Ніякі заходи щодо вдосконалення структур місцевого самоврядування не дадуть позитивних результатів, якщо муніципального утворення не буде надано перелік життєво необхідних прав, реалізація яких може істотно змінити в кращу сторону стан справ відповідної території.
Під компетенцією місцевого самоврядування розуміється коло предметів його ведення, виділених і засвідчених федеральними законами, правовими актами суб'єктів України і місцевого самоврядування, а також права та обов'язки органів місцевого самоврядування.
Під предметом відання слід розуміти ті сфери (області, об'єкти) життєдіяльності населення муніципального освіти, на які поширюється його юрисдикція. Причому в даному випадку мова йде саме про різні областях місцевого життя, питаннях місцевого значення. Якщо визначення предметів ведення органу дає відповідь на питання, в яких областях місцевого життя він в принципі компетентний, то права і обов'язки характеризують межі можливостей органу в тій чи іншій сфері муніципальних відносин.
В юридичній науці і в законодавстві для розкриття другого елементу компетенції часто використовується поняття «повноваження». Тлумачний словник української мови визначає «повноваження» як офіційно надане кому-небудь право якої-небудь діяльності або ведення справ. Юридична наука використовує термін «повноваження» для характеристики прав і обов'язків будь-якого органу, посадової особи. Термін «повноваження місцевого самоврядування» закріплений в ст. 12 Конституції РФ.
Повноваження місцевого самоврядування - це строго окреслене і закріплений нормами муніципального права (Конституцією РФ, федеральним законодавством, правовими актами суб'єктів України і органів місцевого самоврядування) за населенням, виборними та іншими органами місцевого самоврядування перелік конкретних прав і обов'язків, необхідних для реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування на території муніципальних утворень.
Компетенція місцевого самоврядування. Як відомо, в Укаїни існують і функціонують три рівні влади, що мають свою компетенцію:
влада федеральна, що забезпечує єдність конституційного ладу, суверенітет і територіальну целостностьУкаіни, гарантії прав людини і громадянина;
державна влада суб'єктів РФ, що володіють поза межами ведення України та її повноважень з предметів спільного ведення усю повноту державної влади;
влада місцевого самоврядування, завданням якої є реалізація спільних інтересів жителів в різних муніципальних утвореннях.
Компетенція органів місцевого самоврядування, яка встановлює законодавчими актами, зокрема Конституцією РФ, Федеральним законом про самоврядування, повинна забезпечувати можливість самостійно вирішувати всі питання місцевого значення. зачіпають інтереси жителів муніципального освіти і впливають на повсякденне життя, а також окремі державні питання, які можуть покладатися на органи місцевого самоврядування. З компетенції органів місцевого самоврядування випадають лише ті сфери діяльності, які держава відповідно до Конституції України залишило за собою (наприклад, питання війни і миру, оборони і безпеки; зовнішня політика і міжнародні відносини; судоустрій, прокуратура, фінансове, валютне, кредитне і митне регулювання і ін.). Цей принцип встановлення власної компетенції місцевого самоврядування відповідає формулі Європейської Хартії про місцево "м самоврядуванні.
Згідно з Федеральним законом про загальні принципи організації місцевого самоврядування до питань місцевого значення віднесені практично всі сфери (області) безпосереднього забезпечення життєдіяльності населення муніципального освіти:
1) організація місцевого самоврядування в муніципальних утвореннях, його правове закріплення в статуті муніципального освіти;
2) правове регулювання муніципальних відносин в межах повноважень місцевого самоврядування;
3) володіння, користування і розпорядження муніципальної власністю, взаємини з підприємствами, установами та організаціями інших форм власності;
4) місцеві фінанси, формування, затвердження і виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів та ін .;
6) землевпорядкування, використання природних ресурсів, охорона природи;
10) забезпечення законності, правопорядку, охорони прав і свобод громадян та ін .;
11) контроль за дотриманням правових аспектів муніципального освіти, участь у контролі за дотриманням законодавства території муніципального освіти.
Муніципальні освіти вправі приймати до свого розгляду інші питання, віднесені до питань місцевого значення законами суб'єктів РФ.
Наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється лише федеральними законами, законами суб'єктів України з одночасною передачею необхідних матеріальних і фінансових коштів.
Для реалізації питань місцевого значення необхідні три умови.
1. Органи місцевого самоврядування повинні володіти в рамках
законів повне право вільно вирішувати при здійсненні своєї діяльності з будь-яких питань, які не виключені з їх компетенції або добровільно ними не передати будь-якому іншому органу влади.
2. Органи місцевого самоврядування повинні мати фінансові та матеріальні кошти для вирішення питань, що входять в їх компетенцію.
3. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку державних структур, державних адміністративних органів має здійснюватися в суворій відповідності з федеральними законами і законами суб'єктів РФ.
Повноваження місцевого самоврядування. Обсяг компетенції місцевого самоврядування породжує сукупність повноважень (прав і обов'язків), закріплених за населенням, виборними та іншими органами місцевого самоврядування та необхідних для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на території муніципальних утворень. Повноваження місцевого самоврядування реалізуються, по-перше, безпосередньо населенням муніципальних утворень, по-друге, органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування.
Саме за населенням муніципальних утворень Конституція РФ, Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Укаїни» визнають право на здійснення місцевого самоврядування. Відповідно до ст. 12 Закону населення міського, сільського поселення незалежно від її чисельності, не може бути позбавлена права на здійснення місцевого самоврядування. Населенню муніципального освіти належить виключне право обирати представницькі органи місцевого самоврядування, висловлювати свою волю на місцевому референдумі, вирішувати питання місцевого значення. Населенню належить право визначати структуру органів місцевого самоврядування, приймати статут муніципального освіти, виступати з ініціативою встановлення і зміни меж муніципального освіти. Населення має право відкликати, висловити недовіру або достроково припинити повноваження виборних органів місцевого самоврядування і виборних посадових осіб місцевого самоврядування. Таким чином, населенню муніципальних утворень належить виключно важлива роль в реалізації повноважень місцевого самоврядування.
Повноваження, надані органам місцевого самоврядування, повинні бути цілісними і всеосяжними. Межі повноважень органів місцевого самоврядування можуть бути розширені за їх ініціативою і за їхньою згодою. У разі передачі або обмеження повноважень органів місцевого самоврядування для виконання державних функцій місцеві спільноти повинні користуватися, наскільки це можливо, право контролю та право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов.
До виключних повноважень представницьких органів влади відповідно до Федерального закону відносяться:
1) прийняття актів нормативного характеру, що встановлюють загальні норми, що зобов'язують і регулюючих дії певного кола громадян (фізичних осіб) і юридичних осіб з предметів ведення муніципального освіти, передбачених статутом муніципального освіти;
2) призначення місцевих референдумів, виборів, інших актів прямого волевиявлення населення;
4) затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання;
5) встановлення місцевих податків і зборів;
6) встановлення порядку управління і розпорядження муніципальної власністю, відповідно до якого будують свою діяльність всі інші органи місцевого самоврядування та їх посадові особи;
7) контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування, передбачених статутами муніципальних утворень.
Конкретні повноваження представницьких органів місцевого самоврядування визначаються статутами муніципальних утворень, в яких відповідно до законодавства суб'єктів України повноваження представницьких органів можуть бути розширені (але не звужені). В принципі законодавчий (представницький) орган суб'єкта Федерації може і не визначати своїм законом повноваження представницького органу місцевого самоврядування - досить мінімуму повноважень, встановленого Федеральним законом.
Глави муніципальних утворень відповідно до законами
суб'єктів РФ, статутами муніципальних утворень здійснюють представницькі, розпорядчі й організаційні повноваження. Вони встановлюють підпорядкованість комітетів, відділів, департаментів та інших їм подібних структур, застосовують до їх працівникам заходи заохочення, залучають до дисциплінарної відповідальності, скасовують акти керівників структурних підрозділів.
Наприклад, відповідно до Статуту м Запорожьеа (ст. 12) глава міста:
забезпечує виконання законів, указів та інших актів РФ,
указів та інших актів ПрезідентаУкаіни, законів та інших нормативних актів Свердловської області, цього Статуту та інших
міських нормативних актів;
представляє г. Запорожье у ПрезідентаУкаіни і в уряді Укаїни, виступає офіційним представником міста в країні і за кордоном, представляє інтереси міста, вживає заходів щодо забезпечення та захисту інтересів міста в суді, арбітражному суді, а також в інших органах влади і управління;
представляє в міську Думу проект міського бюджету, звіт про його виконання, звіт про витрачання коштів позабюджетних і валютних фондів;
розробляє порядок управління і розпорядження муніципальної власністю;
керує цивільною обороною міста;
керує міліцією громадської безпеки;
укладає договори та угоди з державними органами і громадськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, в тому числі закордонними;
здійснює інші повноваження відповідно до чинного законодавства.
1) здійснює всі організаційно-розпорядчі повноваження з предметів ведення м Запорожьеа, передбачені Статутом;
2) розробляє проект бюджету міста, виконує бюджет, складає і подає для затвердження міській Думі звіти про виконання бюджету;
4) розпоряджається коштами міських позабюджетних фондів, являє міській Думі звіти про виконання цих коштів;
5) розробляє і реалізує фінансову та інвестиційну політику міста, вживає заходів з підтримки і розвитку підприємництва в місті;
6) відповідно до законодавства, Статутом міста і іншими міськими нормативними актами управляє і розпоряджається міської муніципальної власністю, включаючи міські землі;
7) проводить міську політику ціноутворення і оплати праці;
8) організовує і керує міською системою обліку і статистики;
9) організовує і керує міською системою захисту прав споживача.
Таким чином, здійснюючи свої права і обов'язки, органи місцевого самоврядування реалізують свої функції і вирішують завдання у всіх (або в багатьох) областях місцевого життя.
Місцеве самоврядування, в основі якого лежить право громадян, їх територіальних спільнот самостійно вирішувати питання місцевого значення, передбачає відповідальність органів місцевого самоврядування за здійснення покладених на них повноважень і функцій. Органи місцевого самоврядування, здійснюючи свої повноваження, не повинні порушувати Конституцію РФ, законодавство РФ, правові (законодавчі) акти суб'єктів РФ.
Практична реалізація повноважень в чому ускладнюється труднощами як об'єктивного, так і суб'єктивного характеру. Зокрема, до теперішнього часу не забезпечені в повній мірі конституційні права населення на самостійне визначення структури органів місцевого самоврядування, на їх вибори, на участь населення в управлінні муніципальною власністю, у вирішенні питань про зміну меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування. У ряді суб'єктів України всупереч КонстітуцііУкаіни на територіях місцевого самоврядування фактично вводиться система місцевого державного управління. Наприклад, прийняті в Республіках Адигея, Татарстан, Удмуртія і інших суб'єктах Україна законодавчих актів неправомірно обмежують території, на яких здійснюється місцеве самоврядування. Зокрема, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Удмуртської республіки» самоврядування здійснюється лише в межах сільських поселень, селищ, частин міських поселень в межах житлових комплексів, а в Республіці Татарстан - тільки в межах сільських та міських поселень районного підпорядкування. Тут в містах республіканського підпорядкування місцеве самоврядування здійснюється лише в межах житлових комплексів. Подібне визначення територіальної основи місцевого самоврядування дано і в Конституції Республіки Адигея.
Згідно з Конституцією Республіки Башкортостан міста і райони отримали свій статус в системі органів місцевої державної влади, а селищні і сільські Ради свій - як муніципальні освіти.
Все це свідчить про те, що процес реального освоєння повноважень місцевого самоврядування вимагає значних зусиль з боку державних органів, органів влади суб'єктів РФ, самих муніципальних утворень, всіх гражданУкаіни.