Генерал-губернаторство в современнойУкаіни
Чи є підстава для такої відсилання до практики одного з політичних інститутів української імперії, чи виправдане співвідношення політичного досвіду XVIII і частково XIX в. з реаліями нинішнього номінально демократичного федеративного держави?
Для відповіді на такі питання згадаємо, коли і за яких обставин вУкаіни з'явилися генерал-губернатори і чим вони відрізнялися від просто губернаторів.
Система місцевого управління на Русі в допетровську епоху була досить складною і заплутаною. Для здійснення влади на місцях центр використовував неоднакові способи і принципи владарювання. Аж до Івана III приєднуються уділи, вливаючись до складу Великого князівства Московського, зберігали свою цілісність, однак при ньому вони починають дробитися і поступово зникають.
Адміністративно-територіальний поділ і місцеве управління грунтувалися на таких критеріях: економічний і демографічний потенціал регіону; військовому значенні території; історичну спадщину (приналежності регіону до певного князівства). Для контролю центру над регіонами створюється інститут "кормленщіков" - намісників і волостелей. Вони разом зі своїм апаратом жили за рахунок коштів, зібраних з підпорядкованій їм території, здійснюючи там господарсько-адміністративну, фіскальну і судову ( "губну") діяльність.
При Михайла Федоровича з'являється поділ територій виключно по військовому ознакою - створюються так звані розряди (по своїм адміністративним і функціональних характеристик нагадують сучасні військові округи).
Саме кордону розрядів пізніше лягли в основу проведеного Петром I губернського поділу.
У XVII ст. адміністративно-територіальний поділ здійснюється на підставі економічного і демографічного потенціалів, ступеня освоєння територій, а також військової доцільності. Однак поділ ще не було уніфікованим: на особливому, фактично автономному положенні в Московському царстві перебувала Малоросія, що було обумовлено солідними внутрішніми ресурсами цього регіону і його досить пізно (в порівнянні з іншими територіями) входженням до складу Української держави. Імператорський ( "петербурзький") період в історії досліджуваної нами проблеми починається з проведення Петром I губернської реформи.
З восьми освічених Петром I 1708 р губерній всього дві - Ингерманландская (з 1710 - Харківська) та Азовська - очолювалися генерал-губернаторами. Винятковість цих територій була обумовлена тим, що вони перебували на особливому, з військової точки зору, положення, перебуваючи поблизу кордонів ворожих держав: Швеції і Туреччини. Однак фактор військової необхідності не став єдиною причиною введення генерал-губернаторського правління в тому чи іншому регіоні. Так, при імператриці Ганні Іоановні генерал-губернаторство було встановлено в Московській губернії - хоча вона і перебувала далеко від кордонів держави - з огляду на значення Першопрестольній як другої столиці імперії. Отже, установа поста генерал-губернатора було пов'язано не тільки з прикордонним становищем або військової вразливістю тій чи іншій території, але і з винятковістю її статусу.
Спочатку функції і обсяг повноважень губернаторів і генерал-губернаторів майже нічим не відрізнялися. Всі "місцеві начальники" володіли одночасно адміністративною та судовою владою в губернії, на "своїй" території на відміну від колишньої (допетрівською) системи, коли управління на місцях, крім трьох південних військових округів, "розрядів", здійснювалося з Москви.
Однак бюрократична система, створена Петром I і його наступниками, була нездатна швидко реагувати на зміни економічних і політичних пріоритетів влади. Губернатори були надто замкнуті на місцевих проблемах, щоб стати оперативними провідниками верховної волі і відстоювати загальнодержавні інтереси. Цілком Зайнятий поточними справами своєї місцевості, губернатор не міг співвіднести ситуацію в ній з положенням у всій державі. Тому він був не в змозі упереджувати події, які загрожують внутрішньому благополуччю і безпеки імперії.
Реформа 1775 фактично встановлювала режим надзвичайного правління на всій території Імперії. Режим цей, до речі, дуже відповідав загальному характеру правління Катерини II. Як відзначав Карамзін в "Записці про давньої і новойУкаіни", імператриця вважала за краще спиратися не на абстрактні правила або якісь вчинені установи, а на здібних, честолюбних і відданих особисто їй помічників, яким надавався великий простір для дій. Так, генерал-губернаторами ставали люди, які користувалися безмежною довірою імператриці: наприклад, князь Григорій Потьомкін-Таврійський або граф Петро Румянцев-Задунайський.
Павло I, критично оцінював багато нововведень своєї матері, ставши імператором, переглянув в т.ч. губернську реформу 1775 року і ліквідував в 1797 р генерал-губернаторства в більшості центрально-українських областей. Однак у генерал-губернаторської моделі управління було і важлива перевага, що не зазначене істориками XIX в. Вона дозволяла долати шкідливі наслідки вузько бюрократичного характеру петровської державної системи, її ригідності по відношенню до еволюційних пріоритетам і потребам часу при відсутності в країні інших політичних суб'єктів, крім верховної влади.
У період царювання Олександра I питання про генерал-губернаторстві було знову піднято. У 1816 р був складений проект створення 12 намісництв, кожне з яких включало б в себе три-п'ять губерній. У порядку експерименту в 1819 р було утворено генерал-губернаторство, що охоплювало п'ять губерній: Рязанську, Тульську, Орловську, Черкассискую і Коростенського. Намісником туди було поставлено генерал-ад'ютант А.Д.Балашов, згодом активний захисник розглянутого нами інституту. Однак в 1826 р досвід створення цього намісництва був визнаний невдалим. Однією з причин невдачі стала неузгодженість генерал-губернаторської системи з заснованої в 1802 р структурою міністерств, які розділили всю сферу управління за галузевою ознакою.
Закономірно, що втілила в собі дух єкатерининського царювання з установкою на людей, а не на установи генерал-губернаторська система зустріла різку протидію нової бюрократії
При Олександрі I відбулося деяке зміна інституційного статусу генерал-губернаторів: софізм про горезвісний відділення влади управління від влади нагляду відійшов у минуле, і генерал-губернатори стали відкрито називатися повноважними правителями. Але майже протягом усього XIX ст. правовий статус генерал-губернаторів залишався невизначеним, що сприяло виникненню конфліктів всередині державного апарату
в 1837 р було вирішено скасувати генерал-губернаторський пост для областей центральнойУкаіни (крім Москви і Харкова) і залишити його як орган надзвичайної політичної влади в тих районах, інтеграція яких в українську імперію з яких-небудь причин була неповною, або в тих, де виникала загроза безпеці держави, а для її усунення потрібні додаткові кошти бюрократичного контролю. Для інших губерній зізнавався достатнім політичний нагляд з боку губернаторів і їх нового начальства - міністерства внутрішніх справ.
З середини XIX в. число генерал-губернаторств тане на очах. Так, в 1856 р були скасовані Харківське і Вітебське, в 1866 - Харківське, в 1874 - Новоукраїнське і Бессарабське, в 1876 - Прибалтійське, в 1881 р - Мелітопольське і Західно-Сибірське генерал-губернаторства. У той же час створювалися і нові: в 1882 р - Степове (на півночі Казахстану), в 1884 - Приамурское. У зв'язку з необхідністю реанімації підірваного революціонерами державного порядку в 1879 р відновлюються наступні генерал-губернаторства: Харківське (скасовано в 1882 р), Одеське (скасовано в 1889) і Харківське, а в 1905 р знову утворено Прибалтійське. У 1879 - 1880 рр. МВС спільно з Власної Його Імператорської Величності Канцелярією вдалося домогтися деякої перемоги над не вписується в строгу бюрократичну ієрархію інститутом. Основним завданням генерал-губернаторів була визнана боротьба з ворогами самодержавства, а всі губернські установи залишалися в прямому підпорядкуванні губернаторів - тобто і МВС.
Указом президента Єльцина був створений інститут повноважних представників Президента, яким ставилося в обов'язок не тільки інформування глави держави про процеси, що відбуваються на місцях, а й контроль над ходом реалізації в них федеральних програм, над використанням федерального майна і коштів федерального бюджету. Однак дефіцит кадрових і фінансових ресурсів блокував ефективну діяльність даного інституту.
Його трансформація, вироблена В.Путіним. повинна надати Кремлю можливість контролювати регіональних лідерів, а при зосередженні в руках представників Президента відповідних ресурсів (що в нинішній ситуації цілком реально) - впливати на губернаторські вибори.