Правова природа договору пайової участі в створенні інфраструктури населеного пункту
Правова природа договору пайової участі в створенні інфраструктури населеного пункту
Інститут пайової участі в створенні інфраструктури населеного пункту в останні роки став одним з ключових в системі правового регулювання містобудівної діяльності. Навіть в умовах кризи будівельної галузі він зберігає свою актуальність для забудовників.
Величина пайової участі забудовника визначається в договорі, укладеному з органом місцевого самоврядування, відповідно до встановленого розміру пайової участі від загальної кошторисної вартості будівництва (реконструкції) об'єкта містобудування, визначеної згідно з державними будівельними нормами, без урахування витрат на придбання та виділення земельної ділянки, звільнення будівельного майданчики від будівель, споруд та інженерних мереж, облаштування внутрішніх і зовнішніх інженерних мереж і споруд та транспортних комму ікацій.
Закон «Про регулювання містобудівної діяльності» визначає істотні умови договору пайової участі, до яких відносяться:- розмір пайового внеску;
- терміни (графік) оплати пайового внеску;
- відповідальність сторін.
Що ж стосується Нормативів і Порядку визначення розмірів пайової участі, то в останні роки закріпилася практика затвердження їх в якості окремих додатків до річного бюджету міста.
У роботі із забудовниками Головне управління використовує стандартну форму договору пайової участі. Предметом договору є оплата забудовником пайової участі в зв'язку з будівництвом об'єктів містобудування.
Обов'язки забудовника за договором включають, по-перше, обов'язок сплатити пайову участь у зазначеній сумі та в зазначений термін на певний бюджетний рахунок, по-друге, отримати в Головному управлінні за 3 дні до оплати розрахунок суми, що підлягає оплаті, скоригованої на індекс інфляції, і надати Головному управлінню документи, що підтверджують оплату. У разі збільшення площ об'єкта забудовник зобов'язується оплатити пайову участь також і за додатково створені площі.
У свою чергу Головне управління зобов'язане надати забудовнику скоригований розрахунок, після оплати пайової участі видати забудовнику довідку про оплату, а також контролювати стягнення пені за порушення термінів оплати.
У разі порушення термінів оплати договором передбачена відповідальність забудовника у вигляді оплати пені в розмірі 0,1% від нарахованої суми за кожну добу затримки оплати.
На цьому умови, що відображають специфіку договору, вичерпуються. Решта положення являють собою загальні формулювання, властиві практично кожним договором, як-то: договір складений в двох примірниках, сторони керуються чинним законодавством і так далі.
Після ознайомлення з текстом договору створюється враження, що одна з його сторін, а саме забудовник, вкрай обмежена в можливості домовлятися. Предмет договору регламентований прямою нормою закону. Сума пайової участі визначається, виходячи з діючих нормативів, а аж ніяк не за згодою сторін. Графік оплати встановлює Головне управління.
З огляду на наявність різних, можна сказати, полярних думок, не дивно, що правова природа договору пайової участі в створенні інфраструктури міста на сьогоднішній день залишається питанням спірним.
Чи є підстави для висновку, що саме остання дефініція найбільш повно відображає суть договору пайової участі?
З наведеного визначення можна виділити як мінімум дві суттєві ознаки адміністративного договору:
1) суб'єктний - обов'язкової стороною такого договору повинен бути суб'єкт владних повноважень;
Поняття суб'єкта владних повноважень розкривається в статті 14 КАС. Їм є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Інститут адміністративного договору у вітчизняному праві залишається неопрацьовані, а тому допускає досить різноманітні трактування, які ж саме договору слід вважати адміністративними.
Так, до адміністративних договорів часто відносять:
1) договори про перерозподіл компетенції між органами державної влади та місцевого самоврядування;
2) договори в сфері оподаткування (наприклад, про розстрочення податкового боргу);
3) договори щодо закупівлі (постачання) товарів, робіт і послуг для громадських потреб;
4) договори про залучення інвестицій для задоволення громадських потреб;
5) договори, в яких суб'єкт владних повноважень реалізує функції розпорядника державним або комунальним майном.
Наведений перелік вельми умовний, він може бути змінений в залежності від позиції конкретного дослідника.
Варто відзначити, що відносини влади і підпорядкування в адміністративних правовідносинах часто нівелюють необхідність про що-небудь "домовлятися": питання може бути вирішене одностороннім адміністративним актом. Саме метод імперативних приписів, що надають одностороннє владно-управлінський вплив на волю і поведінку фізичних та юридичних осіб, спонукаючи і примушуючи їх до дії для досягнення певних цілей, є характерним для адміністративного права. У зв'язку з цим адміністративний договір займає як би проміжне місце між адміністративним актом, що виражає однобічне владне волевиявлення суб'єкта владних повноважень, і заснованому на рівноправність сторін цивільно-правовим (господарським) договором. При цьому рівень диспозитивності, тобто можливості сторін врегулювати свої взаємини тим чи іншим чином, в адміністративних договорах відчутно нижче, ніж в цивільно-правових.
Адміністративні правовідносини виникають, змінюються і припиняються в процесі реалізації суспільних функцій держави. Їх відмінна риса - нерозривний зв'язок з державним управлінням. Саме тому в адміністративних правовідносинах (адміністративні договори - не виняток) статус органу державної влади (органу місцевого самоврядування) визначається його адміністративної компетенцією. У той же час, якщо він стає учасником цивільного (господарського) правовідносини як юридична особа - учасник цивільно-правового обороту, його правовий статус визначається його цивільної право і дієздатністю (господарською компетенцією).
Згідно зі статтею 3 ГК України сферу господарських відносин становлять господарсько-виробничі, організаційно-господарські та внутрішньогосподарські відносини. До перших ХК відносить майнові та інші відносини, які виникають між суб'єктами господарювання при безпосередньому здійсненні господарської діяльності. До других - відносини, які складаються між суб'єктами господарювання та суб'єктами організаційно-господарських повноважень у процесі управління господарською діяльністю. І, нарешті, треті включають в себе відносини, що склалися між структурними підрозділами суб'єкта господарювання, та відносини суб'єкта господарювання з його структурними підрозділами.
Господарська компетенція, по суті, являє собою можливість здійснення суб'єктом певних видів господарської діяльності, в т.ч. здійснення приватно-правових угод.
Діяльність відповідних підрозділів органів місцевого самоврядування щодо залучення коштів забудовників на розвиток міської інфраструктури в порядку пайової участі визначенню господарської діяльності не відповідає. Виходячи з даного в статті 3 ГК України визначення, господарська діяльність безпосередньо пов'язана з виробництвом і реалізацією продукції, виконанням робіт або наданням послуг, які мають цінову визначеність. Легко переконатися, що «збираючи» пайові внески, зазначені підрозділи не виробляють товари, не виконують роботи, не надають послуг і торгівлею також не займаються. В даному випадку вони виконують імперативний припис щодо акумулювання коштів на розвиток міської інфраструктури в тих формах, які передбачені нормативно-правовими актами, але не більше. Тому, залучаючи пайові внески, дані підрозділи реалізують аж ніяк не господарську, а саме адміністративну компетенцію.
Останній аргумент здається вагомим аргументом на користь визнання договору пайової участі адміністративним. У противників цієї позиції існують, проте, свої контраргументи, які базуються на наступному.
Згідно зі статтею 173 ГК України господарським визнається зобов'язання, що виникає між суб'єктом господарювання та іншим учасником (учасниками) відносин у сфері господарювання з підстав, передбачених цим Кодексом, в силу яких один суб'єкт (зобов'язана сторона, у тому числі боржник) зобов'язаний здійснити певну дію господарського або управлінські-господарського характеру на користь іншого суб'єкта (виконати роботу, передати майно, сплатити гроші, надати інформацію тощо), або утриматися від определ енних дій, а інший суб'єкт (управнена сторона, у тому числі кредитор) має право вимагати від зобов'язаної сторони виконання її обов'язків. Основними видами господарських зобов'язань є майново-господарські зобов'язання та організаційно-господарські зобов'язання.
При цьому частиною сьомою цієї ж статті передбачено, що господарські договори укладаються за правилами, встановленими ЦК України з урахуванням особливостей, передбачених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами щодо окремих видів договорів.
Як видно зі сказаного, відповідь на питання про правову природу договору пайової участі в створенні інфраструктури населеного пункту аж ніяк не лежить на поверхні.
Пайові внески є своєрідною платою за право реалізувати будівельний проект в межах конкретного населеного пункту. Їх оплату можна порівняти зі сплатою обов'язкового збору.
У договорах пайової участі в створенні інфраструктури відповідний орган державної влади (місцевого самоврядування) виступає саме як суб'єкт, який реалізує свої публічно-правові функції, владні повноваження по залученню коштів на створення і розвиток інфраструктури населеного пункту, в односторонньому порядку (без узгодження з іншою стороною) визначає розмір пайових внесків і терміни їх оплати. При цьому обов'язок забудовника оплатити пайові внески виникає на підставі прямої законодавчої норми, а договір лише деталізує умови оплати внесків. Тому забудовник підпорядковується імперативним вимогам чинного законодавства, яке зобов'язує укласти такий договір, і вимушено погоджується з певним суб'єктом владних повноважень розміром пайових внесків, термінами їх оплати та іншими умовами (або відмовляється від будівництва). Не можна не відзначити, що для суб'єкта владних повноважень укладення договору пайової участі в рамках його компетенції також не право, а прямий обов'язок.
Звісно ж, що дискусійність питання про правову природу договору пайової участі багато в чому продиктована недостатньою нормативною регламентацією інституту адміністративного договору. Дане визначення в його нинішньому вигляді залишає занадто широкий «простір для фантазії» і тим самим вносить плутанину в питання, подібні викладеному вище.
Проте, не дивлячись на ситуацію, що на сьогоднішній день судову практику, є підстави сподіватися, що з часом це питання в рішеннях судів (а можливо - і на законодавчому рівні) буде переосмислений. Більше ясності в це питання також могло б внести законодавче уточнення поняття адміністративного договору.