Як придушити бажання силовиків віднімати бізнес, новини
Для повноцінної реформи правоохоронної системи потрібен громадський контроль, відкрита статистика і конкуренція силових відомств
Текст написаний для монографії Центру економічних і правових досліджень (ЦПЕІ)
Усвідомлення представниками влади значущості проблеми привело до політичних заяв про гуманізацію кримінального законодавства, з поправками до Кримінального кодексу і частковим змінам правозастосовчої практики. Однак наскільки ці заходи дадуть ефект у недосконалій інституційне середовище, характерною дляУкаіни? І які інші практичні дії, що враховують українську специфіку, можуть бути зроблені для зниження тиску на бізнес з боку правоохоронних структур?
Вас також може зацікавити
Нові схеми переділу власності.
Необхідно усвідомлювати, що «силовий тиск» на бізнес ініціюється не лише правоохоронцями або кримінальними елементами. Дуже часто його використовували (і використовують) самі підприємці для усунення конкурентів, а також просто для захоплення привабливих активів в рамках корпоративного рейдерства.
Однак на корпоративному ринку до цього часу вже склалися команди професійних рейдерів, які стали шукати нові інструменти «силового» тиску на цікаві для них підприємства і переключилися на використання статей Кримінального кодексу в цих цілях. Ця теза, природно, ні в якій мірі не заперечує того факту, що всі ці схеми, які використовуються рейдерами, були б неможливі без участі недобросовісних поліцейських, слідчих, прокурорів, нотаріусів та суддів.
Тенденція до централізації
«Справа ЮКОСа» як політичний прецедент
Поєднання розглянутих вище тенденцій стало об'єктивним тлом для збільшеного тиску силових структур на бізнес. Однак політичним імпульсом, широко відкрив двері для такого тиску, безумовно, стала «справа ЮКОСа».
Ми не будемо зупинятися на обговоренні причин і загальних наслідків «справи ЮКОСа»: цій темі вже було присвячено безліч статей і книг. На нашу думку, досить грубе «вибіркове застосування» законодавства проти Ходорковського і його партнерів принаймні частково стало реакцією влади на дії компанії ЮКОС в політичній сфері. Однак в такому «силове вирішення» в дійсності виявилася не сила, а слабкість влади, яка, опинившись не в змозі переконати бізнес у своїй правоті, пішла на позаправові за своєю суттю придушення політичних опонентів.
Частина експертів вважає, що подібна модель відображає ситуацію в рамках правоохоронних органів «систему годування» - коли при призначенні на посаду відповідний начальник отримував право на неформальний «збір доходів» з підвідомчій йому території. Однак, на наш погляд, подібне уявлення відображає лише частину реальної картини.
Верхні поверхи цієї вертикалі, що спираються у своїх рішеннях стосовно до силових структур на спотворену «паличну звітність», реально не контролюють дії нижніх і середніх поверхів. Відповідно, на наш погляд, центральне питання полягає в тому, як можна домогтися відновлення керованості правоохоронної системи і як підпорядкувати її громадським інтересам?
До вироблення рецептів і способів лікування
Проблеми реформування правоохоронної системи обговорюються вже кілька років. При цьому спочатку для дискусій на цю тему був характерний акцент на зміну законодавства. Очевидно, що закони і далі повинні змінюватися. Однак необхідно усвідомлювати, що закони застосовують конкретні співробітники правоохоронних органів. І якщо вони недобросовісні, то вони завжди зможуть знайти нові «дірки». А якщо в системі невірно збудовані механізми оцінки результатів діяльності і мотивації, то навіть сумлінні співробітники замість боротьби зі злочинністю та забезпечення безпеки громадян будуть змушені займатися фальсифікацією справ для цілей «паличної» звітності.
При всіх негативних тенденціях останніх років правоохоронна система залишається неоднорідною. Поряд з «перевертнями в погонах» в ній продовжують працювати сумлінні співробітники, які намагаються виконувати свій обов'язок. При цьому система не може бути реформована однієї лише «політичною волею верхів» - без врахування інтересів і проблем, з якими стикаються її співробітники в їх повсякденній діяльності, і без опори на сумлінних поліцейських, слідчих, прокурорів і суддів.
У зв'язку з цим перший крок - це очищення від недобросовісних співробітників, яке повинно здійснюватися через стандартні процедури контролю за витратами і майном, а також за конфліктами інтересів. Це повинно бути зроблено не тільки в МВС, але також в прокуратурі, Слідчому комітеті, ФСБ і в судах. Для всіх співробітників всіх цих відомств ці процедури не можуть бути запущені одночасно: для цього просто не вистачить ресурсів. Тому процес контролю за витратами і конфліктами інтересів повинен вибудовуватися з верхніх рівнів в системі.
Інша модель зводиться до того, що при виявленні значних невідповідностей між витратами і доходами, а також при спотворенні даних в деклараціях має слідувати автоматичне усунення з посади. При цьому кримінальне переслідування не критично. На даній стадії набагато важливіше забезпечити мирну заміну в держапараті посадових осіб, які працюють не на державу, а на афілійований бізнес - із звільненням місця для тих, хто буде готовий працювати за новими правилами.
Подібне розкриття інформації, безумовно, може зіткнутися з протидією з боку правоохоронних органів, так як на початковій стадії воно призведе до посилення критики системи. Але одночасно воно створить передумови для розширення компетентної і аргументованою (а не популістською) складової в такій критиці - з пропозицією реальних способів вирішення проблем. Такий зсув відбудеться швидше, якщо держава почне підтримувати структури громадянського суспільства і експертні центри, які здатні давати компетентну незалежну оцінку стану правоохоронної системи.
В системі правоохоронних органів сьогодні є багато своїх експертів. Але, на наш погляд, вони розглядають функціонування системи з більш вузьких відомчих позицій. У той же час у експертів поза системою, здатних поглянути на проблеми правоохоронної системи з точки зору інтересів суспільства, для вироблення адекватних рішень дуже часто немає достатніх компетенцій - перш за все, в силу відсутності доступу до інформації. У цьому контексті більша публічність і підзвітність органів правопорядку виступають як необхідні умови для побудови адекватної системи оцінки результатів діяльності, яка створювала б правильні стимули для сумлінних співробітників правоохоронних органів і забезпечувала б підвищення ефективності правоохоронної системи.
Можливий четвертий крок - впровадження елементів інституційної конкуренції з взаємним перехресним контролем з боку «силових структур». Заслуговує на увагу досвід відділення Слідчого комітету від Генпрокуратури, яка з обох сторін призвело до виявлення (і усунення з системи) найбільш неохайних співробітників. Відділення СК від прокуратури в цілому може розглядатися як крок у напрямку реформування «процесуальної вертикалі» (поліція - наслідок - прокуратура - суди), але центральної тут повинна бути реформа судової системи та забезпечення незалежності суддів, що є предметом окремого обговорення.
П'ятий крок стосується методів здійснення реформи. Правоохоронна система є дуже складним організмом, особливості якого на всіх його рівнях до кінця не знають не тільки експерти, а й люди, багато років знаходяться всередині. Тому реальне реформування МВС, прокуратури, Слідчого комітету неминуче буде йти методом «проб і помилок». І для мінімізації витрат можливих невдалих рішень доцільно робити свідому ставку на проведення експериментів. Такі експерименти (які передбачають, зокрема, відпрацювання різних форм внутрішньої оцінки результатів діяльності, різні механізми взаємодії з громадськістю і т. Д.) Краще проводити на базі більш просунутих територіальних підрозділів. Реалізація варіантів реформи на базі організацій меншого масштабу дозволить швидше оцінити отримані результати, а паралельний характер експериментів дасть можливості для порівняння різних варіантів реформування - зі згортанням невдалих нововведень і з тиражуванням тих нових механізмів, які виявляться ефективними.